抽干华盛顿的“沼泽”：特朗普重塑美国官僚体制的野心
文丨李晋（思想史学者）、马丽（社会学家）
随着2024年美国大选临近，共和党总统候选人特朗普和民主党候选人哈里斯频繁访问“摇摆州”的一些重要城市。他们彼此攻击对方的公共政策，所围绕的仍旧是“经济政策和税收”、“移民”以及“种族”与“堕胎权”等热门议题。
无论是在9月的总统候选人辩论，还是竞选广告，人们都不断听到“2025计划”。这是一项由保守派智库传统基金会等制定的政策蓝图，旨在为特朗普在2024年当选总统时，以右翼意识形态重塑美国联邦政府。尽管特朗普一直否认自己和“2025计划”的关系，但从他的副总统候选人J.D．万斯，到在任总统期间的行政人员，这些班底都是此项计划的深度参与者，这些证据都指向，“2025计划”就是特朗普未来的施政纲领。
这份数千页的“2025计划”不仅囊括了目前选民们最关注的经济和种族、性别议题，实际上还涉及到目前在大选中各大媒体和社交媒体中极少涉及到（但至关重要）的议题，那就是对未来联邦政府和司法部的重组计划。
根据这项计划，特朗普一旦当选，除了直接控制美国联邦调查局外，还会裁撤教育部和环保相关部门，并重新任命数万名联邦政府雇员。新政府将采用更加保守的行政人员，从而减少技术专家和职业公务员在行政领域的执行权和影响力。毫无疑问，这种对美国官僚体制的重塑彻底，势必会改变一个国家行政运行结构。“2025计划”一经推出，便在美国社会引起轩然大波，也是因为，在美国两党竞争的历史上，还从未有过对美国一套“中立”的行政运行结构进行如此大规模的、基于一党意识形态的改革。
事实上，特朗普总统在任期间，就已经试图改变美国传统的行政和司法运作体系。这一改变虽然史无前例，但因被他各种丑闻和政治争议的热门议题所遮蔽，反而不被人所熟知。
美国司法体系的独立性，因法官评估体系的替代而被破坏
特朗普自己津津乐道的一个“功迹伟业”是，他在总统任职期间提名的三位保守派美国大法官，打破了美国最高法院此前的一种意识形态的平衡。然而，人们往往忽视了一个事实，那就是，特朗普任命的地方法官，数量之多，也几乎占到了在职联邦法官总数的四分之一。等到他任期结束时，参议院已经确认了他提名的229名法官，还有48名待定。他上任时，上诉法官中有40%由共和党人任命，在他卸任时，已经达到了54%。
不仅如此，在司法体系中，特朗普已经进行了一场真正激进的改革，也就是废弃了非党派的美国律师协会（American Bar Association）对于法官资格的评估体系。传统上美国律师协会要负责评估所有总统司法提名中法官的资格。从1953年开始，联邦司法常务委员会会对这些被提名人的资格进行评级，但是并不提议、推荐或者支持任何提名人担任法官，以表示中立。这种对法官的评估并不涉及提名者的司法理念、党派立场等，而是基于被提名人的各种信息，包括他们对参议院司法委员会所提问题的书面答复，以及他们的学术背景，法律著述、法院判决书、辩护状、法律备忘录、出版物、公共演讲和庭审记录。通常这些评估包括“非常合格”、“合格”或不合格三档。如果不合格，委员会会指出被提名者在“诚信、专业能力或司法分等一项或者多项标准方面不符合委员会的标准”。当委员会完成评级报告后会提交给参议院司法委员会，由司法委员会负责审查所有提名，然后进行表决。整个过程就确保了联邦法官由具有专业资格的人士来担任。
按照社会学家坎贝尔（John L Campbell）的观点，从美国律师协会评估的数据统计来看，自卡特政府以来，在特朗普上台之前，没有一位上诉法官提名人获得过“不合格”的评级。但是，到了特朗普时期，接近7%的提名的人选被评为“不合格”，同样在地区法官的评级中，也出现了4%的“不合格”。尽管如此，特朗普终止了美国律师协会的审查评估这种惯例，而要求让党派立场明显的“联邦党人协会”来对法官进行评估。该组织首先根据提名人的意识形态和党派倾向来评估法官，并且也是以内部成员作为社会网络关系专门推荐给共和党的利益链。
美国律师协会和联邦党人协会的评价体系不同，其中一个原因是，美国律师协会强调司法的经验，因此评估特朗普时期提名的法官中缺乏经验而认定为不合格。相比之下，联邦党人协会主要以意识形态和自身社会网络作为推荐标准。
用联邦党人协会来替换美国律师协会，这无异会对美国司法体系的独立性造成很难逆转的局面。原本给大众感觉是超越两党意识形态之争的司法体系，已经成为了党派政治的延伸，如果每一次美国所为的“民主选举”，最终都依赖于最高法院的司法裁决，而司法体系本身越来越被共和党控制，就会让以后的选举都倾向于以诉诸司法体系的闹剧而落幕。
美国政府公务员体系已经发生史无前例的变革
“2025计划”的实施，会直接影响美国的公务员阶层，也就是联邦雇员。在2016年的美国大选中，特朗普的一个出名的竞选口号就是“抽干华盛顿的沼泽”，这个口号引起很多民众的共鸣。按照盖洛普的民意调查，在2000年之后，美国民众对于政府职能部门的不满与日俱增。在2001年时，有30%的美国人表示对政府工作的不满，而到2016年则增长到了64%，对政府规模增加的不满则从47%增长到了62%，美国政府“功能性的失败”也成了导致特朗普上台的重要因素。
在特朗普上任的头六个月，就有超过7.1万政府公务员被辞退或退休。然而，这并不意味着特朗普实施了“精兵简政”政策。恰恰相反的是，在他执政期间，公务员的人数反而增长了4%。人们渐渐觉察出特朗普内阁和行政团队中的两大特色：一是特朗普常常启用他的商界裙带关系，但这些人缺乏在政府管理的经验。而是即便是特朗普重用的人，也后来因为与特朗普不合，出现人员频繁的辞职、更替。此类例子不胜枚举。比如，特朗普任内的第一任国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson），曾任埃克森美孚的首席执行官，没有其他政治和外交经验，但在2017年1月被任命为国务卿，后来由于和特朗普在外交政策上的意见不合，在2018年3月被解职。而教育部长则是特朗普的捐助者、没有任何教育经验的创办安利的德沃斯家族的贝西·德沃斯（Betsy DeVos），等等。
尽管不少媒体和大众痴迷于特朗普的“交易的艺术”，但是，这种以生意取代行政运行的方式还是产生了诸多严重的问题。比如，第一任国务卿蒂勒森对于国务院的改革，就是通过减员和买断的方式，裁减了30%的工作人员，其中是一些最有经验和专业知识的人员，所导致的结果是出现了专业知识的断层。除此之外，在特朗普执政期间，美国驻外大使在许多国家出现了空缺和长期没有任命的情况，甚至对于韩国、沙特阿拉伯、埃及和澳大利亚这些美国地区政治中的战略盟友，外交人员也是长期空缺和没有任命。
在全世界的行政传统中，常常有一些专家职位包括科学家、监管人员、公共卫生专家等是会因为总统任职或政体的变化而频繁地更替，这也保证了行政能够稳定的运行。然而，特朗普在离任前（2020年10月21日）签署了一个行政命令13957，旨在联邦政府的例外服务中，创建一个新的职位分类，称为“F级别”（Schedule F）。该命令规定，凡是涉及机密、政策决策、政策制定或政策倡导性质的职位，且通常不因总统换届而变化的，都应被列入“F级别”。这类职位将不受传统竞争性服务的约束，且不适用通常的解雇程序。换句话说，就是过去被保护免受政治干预的公务员任免，在“F级别”实施后，一方面能够被轻易地解雇和替换；另一方面，由党派任命的政治人员可以轻易地填补这些公务员职位，因为该级别几乎没有对于人员任免的专业资格审查。
根据当时联邦新闻网（Federal New Network）的采访，一个名为“政府问责项目（Government Accountability Project）”的法律总监汤姆·德维恩（Tom Devine）在一次委员会听证会上，表达了对设立“F级别”行政命令的宽泛涉及和模糊性质的担忧。他指出，该命令的措辞非常开放，导致其有限的界限并不可靠，可能具有扩展性。该命令针对的是那些被描述为“机密、政策决策、政策制定或政策倡导”性质的职位。这包括广泛的联邦雇员群体，比如那些参与制定机构法规的人、在行使法律职能时拥有自由裁量权的人，或参与任何与审议程序有关的活动的人。而时任联邦薪资委员会主席的罗纳德·桑德斯（Ronald Sanders）则辞职以示抗议，他指出，如果实施这一命令，不仅破坏了专业人士的任免过程，而且那些因政治原因而安插的党派成员在转为公务员身份之后，非常难以被替换。换句话说，整个联邦公务员制度将会彻底政治化，却剥夺了对非党派专家的保护，让人们不得不屈服于党派利益。
这些对行政体系的改革，是否真达到特朗普所说的“抽干华盛顿的沼泽”之目的呢？事实上，特朗普执政期间的行政团队成员的构成和频繁的变动，在美国历史上，确实是少见的。首先，在美国历史上几乎不存在像特朗普一样，行政团队核心全部是总统自己的家人，甚至出现女儿女婿一起上阵做总统顾问的情景，这也和现代民主社会的行政治理理念大相径庭。其次，在特朗普的政府中，大约每六个月就替换国家安全顾问和行政主任，按照统计他核心团队中超过92%的人员曾被替换过，就可想而知其他行政团队的流动性之大。
对此，社会学家坎贝尔就指出，这种破纪录的美国政府人员更替，甚至在白宫运行和举行的会议中都产生了混乱。例如，有些白宫会议，因为新替换的工作人员不熟悉会议室的电源开关，以至于会议是在黑暗中进行，而与会者在会议结束后还徘徊寻找出口，都是因为负责人和行政人员太新，他们自己也不熟悉白宫的道路。乔治梅森大学政治学者杰里米·梅耶（Jeremy Mayer）就曾经指出了这种怪异的现象：“特朗普不仅要求政治任命官员效忠自己，还要求整个联邦政府的每一个人都效忠于自己，这是自十九世纪分权制度以来从未有过的现象……任何官员或内阁都不能做任何哪怕和特朗普观点稍微不同的事或者说不同的话，因为担心会被特朗普在社交媒体上公开羞辱……”
特朗普害怕专家削弱他的权威性，甚至对自己的幕僚如国务卿蒂勒森也是如此，蒂勒森说特朗普无视他的建议，“当总统先生说‘这是我想做的事，这是我想怎么做’时，我不得不对他说：‘总统先生，我明白您想做什么，但您不能那样做。这违反了法律’。”也是这些冲突，导致他辞职。
然而那些本来就不被特朗普喜欢的科学家和专家就更不幸了。因为特朗普一贯不相信气候变化，也不看重农业科学，本身就曾计划削减和裁撤农业部。他在任期间，为了实现这样的目的，又害怕违反联邦雇员的合同，就故意将美国农业部两个主要研究机构，国家食品和农业研究所（NIFA），以及经济研究局，强制从华盛顿特区搬到堪萨斯城，因为不少研究人员考虑到家庭因素，大约有75%的研究人员因为拒绝搬迁而不得不辞职。NIFA的负责人汤姆·比维克（Tom Bewick）在接受记者采访时说，“所有的专业知识都消失了……”特朗普正是以类似的手段制造着行政运行领域的知识真空。
随着2024年大选的临近，人们其实也会非常好奇，如果特朗普当选，他会如何继续抽干他不喜欢的“沼泽”，又会选用什么样的人去填充；这也不禁让人想到一个传说的轶事，有记者曾问美国的建国者富兰克林，“美国是共和制还是君主制？”富兰克林回答到，“共和制，如果能一直维持的话。”也许今天特朗普在准备“抽干沼泽”时更适合回答这个问题。
（文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）
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责任编辑：何俊熹
